Fiche 1 : Piloter le réseau rural en région

CONTEXTE

La gouvernance du réseau rural français dans le cadre du FEADER s’appuie largement sur la mise en place de 26 réseaux régionaux ayant vocation à être copilotés par les services de l’Etat en région et par la collectivité régionale. Selon les régions, cette mise en place a pu ou non bénéficier d’initiatives et d’habitudes de partenariats antérieurement constitués dans le cadre de l’accompagnement de la politique des pays ou de la mise en œuvre des programmes Leader.

L’enquête conduite auprès des réseaux régionaux met en évidence la disparité d’avancement des réseaux, certains étant engagés depuis plus d’un an tandis que d’autres ont à peine mis en place leurs organes de pilotage et peu mobilisé leurs moyens de fonctionnement. Cette enquête fait également état de certaines difficultés rencontrées dans le pilotage des réseaux.

PROBLEMATIQUE

Parmi les facteurs explicatifs des retards et disparités dans la mise en place des réseaux figurent la plus ou moins bonne entente institutionnelle entre copilotes pressentis, l’insuffisance de disponibilité en ressources humaines, la difficulté de convaincre de la valeur ajoutée du réseau rural, et les incertitudes sur le financement du réseau.

PRINCIPES METHODOLOGIQUES

Apporter un appui méthodologique aux copilotes des réseaux régionaux consiste à puiser dans les principes généraux d’animation de réseau, d’une part, et de tenter d’apporter des réponses spécifiques aux difficultés rencontrées par les copilotes des réseaux ruraux régionaux, d’autre part.

Ce dernier aspect peut être traité en faisant appel à l’expérience du (co)pilotage des 26 réseaux régionaux.

REPERES METHODOLOGIQUES

Piloter le réseau, qu’est-ce à dire ?

Le pilotage d’un réseau d’acteurs au sens de « management », terme peu utilisé dans le monde des réseaux qui inclut cet aspect dans l’animation, recouvre des notions telles que (cf. bibliographie, guide ARADEL) :

Fédérer autour d’intérêts communs
Allouer des ressources y compris financières
Planifier le travail
Coordonner les activités et les personnes
Contrôler la mise en œuvre
Valoriser le travail du réseau
Développer le réseau
Entretenir les valeurs du réseau
Représenter le réseau

Ces missions sont à distinguer de celles d’animation technique du réseau, notamment :

Gérer l’information du réseau
Favoriser les échanges, la convivialité
Favoriser et coordonner la production du réseau
Capitaliser et diffuser les résultats et les acquis

Le pilotage spécifique du réseau rural recouvre au moins les missions suivantes :

Assurer la responsabilité du déploiement du réseau vis-à-vis des instances nationales et communautaires.
Prendre l’initiative de la création du réseau en organisant les premiers échanges entre les acteurs pour définir les finalités, l’architecture, le fonctionnement et les orientations générales.
Mettre en place les organes constituant la gouvernance du réseau : assemblée, comité de pilotage, cellule d’animation, autres organes.
Assurer le lien avec le réseau rural français (RRF) et les autres RRR.
Assurer le rôle de donneur d’ordre vis-à-vis de la cellule d’animation à partir des orientations générales (suivi, coordination, évaluation).
Ouvrir le réseau régional et l’articuler les autres réseaux (régionaux, national, européen…).

Nb : Piloter le réseau, c’est également mobiliser et mettre en place les financements requis par son fonctionnement ; cet aspect important n’est pas traité ici mais dans la Fiche 7 : Ingénierie financière : définition des besoins et des acteurs.

Un enjeu clé : nouer un partenariat fructueux entre Etat et Région

Compte tenu des logiques institutionnelles distinctes ou divergentes dont sont porteurs les services de l’Etat et les collectivités régionales, l’ambition du co-pilotage des réseaux ruraux régionaux est confrontée à des contextes divers, plus ou moins favorables, conduisant à distinguer au moins 2 cas de figures :

Celui ou Etat et Région se rejoignent dans une égale motivation et envie de faire ensemble
Celui ou la motivation est inégale entre les deux partenaires, voire unilatérale
Celui où les deux copilotes sont « suiveurs »…

Dans ces derniers cas, les conditions de lancement et de mobilisation du réseau sont rendues plus délicates soient qu’en absence de volonté ou de dialogue, aucune initiative n’est prise, soit que les moyens financiers nécessaires au réseau se trouvent de ce fait amputés.

Avec le peu de recul dont on dispose, on distingue cependant des phases qui laissent à penser que les situations de blocages peuvent être évolutives.

Il est peut être utile de recenser les facteurs que les représentants des réseaux avancent eux même comme susceptibles de favoriser un déblocage des situations complexes ; indépendamment des postures décidées au sein des instances exécutives, il est possible de souligner l’influence favorable de l’action de deux types d’acteurs, les services techniques et les territoires.

Les services techniques de l’Etat (SGAR, DRAAF) et de la collectivité régionale entretiennent généralement de très bonnes relations interpersonnelles, dès lors que des interlocuteurs disponibles sont désignés au sein de leurs structures respectives. Correspondants et référents sont souvent en situation d’avoir à convaincre au sein de leur propre institution (cf ; fiche 2 : fonder le réseau sur des objectifs et des valeurs communes ) ; ce travail de conviction peut faire bouger les lignes, sinon dans les postures officielles, du moins dans la pratique (exemple : financement).
Les acteurs potentiels du réseau, à commencer par les territoires peuvent jouer un rôle en se mobilisant collectivement auprès des instances exécutives de l’Etat en région et de la collectivité régionale.

Lorsqu’il s’agit de faciliter l’engagement du partenaire, il est bon que la légitimité de celui ci à obtenir un retour de son implication soit reconnue ; quand il s’agit de mobiliser les élus, le positionnement du copilote régional au sein de l’institution peut contribuer à la lisibilité de ce retour. De même la possibilité d’expérimentation offerte aux territoires est un facteur de motivation des élus.

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Avoir une vision claire des finalités et de la valeur ajoutée potentielle du réseau régional

La mise en place effective du copilotage auquel est lié celle des moyens techniques et financiers des réseaux renvoie à l’enjeu de la conviction à déployer, tant en interne qu’en externe (Cf. fiche 2).

Mobiliser des ressources humaines et mettre en place les instances de pilotage

S’agissant des ressources humaines, il s’agit d’abord de mobiliser les ressources de copilotes eux-mêmes. Le temps affecté par les instances copilotes dépend du contexte local et du degré de priorité accordé au réseau rural, en soi et dans le temps (de nombreux réseaux ont du attendre que le conventionnement Leader soit réalisé).

L’insuffisance du temps affecté, constat général, a souvent conduit certains réseaux qui ne l’envisageaient pas au départ à recruter une cellule d’animation pour alléger la charge des copilotes. Ce choix est facilité lorsqu’existe une capacité avérée d’animation mobilisable par externalisation.

Devant une situation extrêmement variable et le peu de temps dégagé dans certaines régions la question se pose t-elle de sensibiliser les décideurs ?

S’agissant des instances de pilotage, la pratique différentiée des réseaux régionaux les conduit à mettre en place des instances de taille variable pour exercer des missions de définition des orientations et prendre les décisions relatives au réseau. L’architecture adoptée comporte souvent 3 niveaux :

équipe restreinte de pilotage parfois dénommée cellule d’animation comprenant SGAR, DRAAF, CR, animateurs
groupe de 20 à 40 personnes à la dénomination variable : comité de réflexion, commission permanente, noyau permanent, comité technique, COMOP, COPIL…
assemblée ou comité plénier des acteurs, instance regroupant informellement l’ensemble des membres participant au réseau rural régional

Les premiers retours sur le fonctionnement de ces instances témoignent de la nécessité de ne pas dépasser une vingtaine de membres pour en faire des instances de travail efficace. Faire vivre un groupe de 20 à 40 personnes semble parfois difficile : il convient de trouver le bon rythme de réunion pour éviter la démobilisation et mobiliser une véritable animation pour ces réunions.

L a périodicité de réunion de ces instances est variable : trimestrielle, semestrielle…

D’une manière générale, ces instances ont un pouvoir d’orientation sur les activités du réseau.

S’agissant de la représentation du réseau, il semble que la fonction de référent mérite attention :

Un référent doit-il être légitime pour représenter l’ensemble des acteurs du réseau ?
Un référent doit-il être « neutre » par rapport au partenariat Etat-Région ?
Comment doit-il être désigné ?
De quels moyens peux t-il être doté pour pouvoir exercer ne serait ce qu’une fonction de représentation (indemnisation de frais de déplacement) ?

D’une manière générale la fonction de référent, mal cernée par la plupart des copilotes, refusée par nombre de Régions, mériterait elle d’être revisitée au regard des finalités, des objectifs et de l’organisation de la gouvernance du réseau ? L a plupart des réseaux ont confié la fonction à des techniciens qui ont du mal à la distinguer de celle de correspondant. Le cas des réseaux ayant pris d’autres options mériteront un suivi et un bilan : choix d’élus dans le Centre et en Aquitaine, de personnalités extérieures à l‘Etat et à la Région en Auvergne et en Rhône-Alpes.

S’agissant du mode de fonctionnement des instances de pilotage, la question posée est celle de la représentativité de ces instances et de leur efficacité. On dispose d’un recul sans doute insuffisant à l’automne 2009 compte tenu de la mise en place récente ou en cours de nombre de ces instances.

Fixer un cap et une feuille de route

La responsabilité des pilotes est de veiller à :

faire émerger des objectifs (cf. fiche 1)
formaliser un programme de travail

L’enquête auprès des réseaux laisse entrevoir des pratiques contrastées entre approches « descendantes » et « bottom up » dans la détermination des objectifs et de la feuille de route.

Souvent une enquête préalable ou des réunions par familles d’acteurs ont permis d’éclairer les copilotes sur les attentes. Sur cette base, des orientations sont soumises pour validation ou avis à l’assemblée des acteurs.

En Lorraine par exemple, la mission de préfiguration a pour objet de définir avec la cellule d’animation et les acteurs lorrains le contenu précis du programme de travail.

Mobiliser les moyens d’animation

La plupart des pilotes ont fait le choix d’externaliser l’animation du réseau ; ce choix n’est cependant pas systématique, soit que les copilotes mobilisent un temps suffisant pour envisager d’assurer eux-mêmes cette fonction (Franche-Comté), soit que la fonction d’animation soit éclatée entre les pilotes et les chefs de files de groupes thématiques recrutés par appels à projet (Midi-Pyrénées).

Lorsque, parfois à regret faute de temps disponible, les copilotes décident la désignation d’une structure en charge de cette mission, le choix se fait souvent sur des considérations pragmatiques : existence d’une structure incontournable, choix d’une structure dotée d’une solidité financière lui permettant d’assurer un préfinancement, candidature unique…le réseau de l’enseignement agricole est parfois sollicité, parfois les consulaires, parfois dans candidatures associatives.

Le cahier des charges est souvent inspiré de celui mis au point ou utilisés par les « pionniers », les pilotes se les communiquant d’une région à l’autre.

Toutefois on peut attirer l’attention sur certains aspects qui peuvent générer des difficultés :

La lourdeur des procédures de désignation, comme la nécessité d’assurer une continuité dans l’accomplissement des missions militent pour un mandat pluriannuel et sécurisé a minima par le recours à des tranches optionnelles.

Une attention particulière doit être apportée au profil de la ou des personnes en charge de l’animation du réseau. Animer un réseau , est un métier qui fait appel à des savoir faire spécifiques en terme d’écoute et de communication (animation de réunions), de compréhension des jeux d’acteurs, de réactivité et de pro activité, de maitrise des outils constituant le système d’information du réseau…

Enfin il est tentant, lorsque les moyens sont suffisants de ne pas faire transiter l’ensemble des moyens disponibles pour le fonctionnement du réseau par la structure en charge de l’animation. Cela permet par exemple de donner des gages à telle ou telle autre structure ou acteur…il est cependant important de veiller à la cohérence des initiatives (éviter les doublons, favoriser la synergie des initiatives) et d’inclure dans le cahier des charges des activités ponctuelles « dissidentes » compte tenu de la nécessité de s’articuler au fonctionnement général du réseau.

Suivre, contrôler, évaluer

La responsabilisation de structures d’animation externalisées induira un besoin de suivi et de maîtrise de la part des copilotes. Par ailleurs il sera de la responsabilité des copilotes de concourir à l’évaluation de la mise en œuvre du réseau rural dans leur région. Cet exercice d’évaluation est indissociable de la fixation des objectifs (Cf. fiche2), et du programme de travail que se sera fixé le réseau. En outre le suivi et l’évaluation périodique sont des instruments indispensables au pilotage.

Des démarches de détermination et de renseignement d’indicateurs (Cf. fiche 2), d’auto évaluation et d’évaluation externe devraient être mises en place selon des modalités à approfondir tant à partir de l’expérience des réseaux les plus « anciens » que la prise en compte de « l’état de l’art » en matière de suivi et évaluation.

Il ne s’agit cependant pas d’appliquer des critères d’évaluation identiques pour toutes les régions !

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Ouvrir et articuler le réseau régional

Pour régional qu’il soit, le réseau mis en place par les copilotes s’inscrit dans un réseau national lui-même partie prenante d’un réseau européen dans le cadre de la mise en œuvre du FEADER, sans que cet emboitement ne signifie « hiérarchie » et passage obligé.

S’il est clair que chaque niveau attend des services et des échanges du et avec le niveau géographiquement supérieur, l’esprit de la mise en réseau invite aux relations horizontales entre réseaux ruraux régionaux de France (y compris entre les DOM) mais aussi d’Europe, même si les niveaux national et européen peuvent et doivent être facilitateurs et consolidateurs. Il s’agit d’une attente clairement exprimée vis-à-vis du national par les pilotes lors de l’enquête, en particulier sur la mise en relation de problématiques et des pratiques des différentes régions.

Les réseaux régionaux échangent déjà de manière plus ou moins formelle et sont encouragés à prendre des initiatives communes par les pilotes nationaux. Il appartiendra à la cellule d’animation nationale d’accompagner et de faciliter ces échanges sur la base d’une veille que chaque réseau régional devra également nourrir (sans excès chronophage) pour en recevoir les fruits.

La participation au réseau national se fait de manière plus ou bien ressentie par la participation à des réunions de correspondants, et à des groupes de travail thématiques et à des évènements cf. séminaire de bordeaux) appelés à se répéter régulièrement.

Nombre de régions s’étant emparés des thématiques, larges, retenues au niveau national, une opportunité s’ouvre d’interagir entre les travaux menés aux deux échelles (voire en incluant ceux menés ailleurs en Europe) ; la cellule d’animation nationale pourra jouer un rôle actif et proactif en ce sens.

Les réseaux régionaux se sentent peu parties prenantes d’un réseau européen ; ils le regrettent et attendent clairement un appui en ce domaine du niveau national. Il leur appartient cependant de favoriser toutes les formes de coopération possibles à commencer par celles offertes par l’axe Leader mais certains réseaux appellent de leurs vœux une dynamique beaucoup plus forte, touchant toutes formes de coopération européenne voire internationale.

Cependant les enjeux d’articulation des réseaux ne sont pas uniquement externes ; il ressort de l’enquête que dans certaines régions les pilotes ne sont pas forcément en prise avec les services instructeurs de niveau départemental. Associer ceux-ci au comité de pilotage du réseau régional peut contribuer à une bonne articulation entre le réseau et la programmation du FEADER, ce qui constitue une des finalités du réseau, pas toujours perçue comme évidente à concrétiser.

RESSOURCES METHODOLOGIQUES

K	Keys of Success from the Perspective of Network Analysis - Intervention de Harald Katzmair, PhD – Founder and Director of FAS Research. Séminaire EN RD Capacity Building for National Networks Brussels, 30 – 31 March 2009
K	The ten networking tips - Interreg III Cnetworks_folder
K	Créer et animer des réseaux. Guide ARADEL - 2004

PRATIQUES DE RESEAUX (RRR ou autres réseaux)

	Etude de préfiguration du réseau et définition des objectifs : l'étude Bergerie et COPIl en Ile de France
	Etude préalable à l'organisation du réseau rural en Aquitaine : résultats de l'enquête menée auprès des acteurs aquitains du développement rural / Capucine SER, 9 novembre 07
	Auvergne - ARDTA - Redéfinition des objectifs : l'objectif politique en Auvergne
	Rhône-Alpes - 3RA: l'université du réseau rural, lieu d'échange, d'apprentissage et de réflexions croisées
K	Rhône-Alpes - 3RA: articulation des échelles du réseau : un référent du réseau régional
K	Aquitaine : programme d'action de la cellule d'animation
	Réseau régional Lorraine : exemple de questionnement autour des objectifs à se donner et des outils d'évaluation
K	Grille d'analyse "Mieux comprendre ce qui se passe dans un groupe". Fondation Internet Nouvelle Génération
K	Présentation du réseau EUROMONTANA au Séminaire réseau européen - 30 mars 2009
K	Pilotage et organisation des groupes de travail du réseau rural wallon

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